江平：法律的本意是公平正义

江平：法律的本意是公平正义
世纪经济报道



　　8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《中华人民共和国企业破产法》。而在此之前，《公司法》、《证券法》已经推出了新的版本，而《物权法》、《反垄断法》也已经进入了立法程序，并成为市场中的焦点。对于迅速发展而且转型剧烈的中国经济来说，法治无疑是促进中国走向“好的市场经济”的重要保障。然而，对于日益运行复杂、国际参与程度也越来越高的中国经济来说，如何建立一套符合国情而又运转高效的混合制度，无疑将是未来一段时间内中国所面临的最重要的问题之一。为此，我们本周专访了中国政法大学终身教授江平。

　　走出改革争论

　　《21世纪》：刚刚闭幕的人大常委会通过了《企业破产法》和《合伙企业法》修订案，还审议了《物权法》、《反洗钱法》等法案，经济立法在最近比较频繁，似乎又到了一个高潮。您对最近的这些立法如何评价？

　　江平：最近涉及到市场经济方面的立法是比较多的。我们可以看到一个倾向，这几个法律最大的特点是跟国际接轨，不能说百分之百，但是在基本的要点上是跟国际规则接轨的。

　　我想这突出表明，经过前一段时间的大争论，我们已经摆脱了改革会不会停滞、停顿这样的担心。在一些基本的原则方面，仍然体现改革开放继续前进的方向。这一次《物权法》立法特别强调公有财产和私人财产平等保护，就明显体现了继续改革开放这个坚定的信念。

　　《破产法》立法中最集中的体现了这个趋势。对抵押债权跟劳动债权之争，最后也采取了一个平衡的办法，划一个时间的界限，之前的作为历史遗留问题对待，之后的遵循市场化原则。以前的更多保护劳动债权，以后更多还是靠近国际惯例。一般来说，有抵押担保的债权应该是优先的，企业破产后劳动者利益的保护，应该由社会保障法来解决，《破产法》主要是解决债权人的利益。如果把债权人利益置之不顾光考虑劳动者利益，从长远来说不利于经济发展。再比如对金融机构破产的问题，这一次也纳入了《破产法》。其中规定了金融监管机构可以提出破产申请，也是寻求国际惯例和中国现实情况的结合。

　　《21世纪》：中国加入WTO已经五年了，改革开放也二十多年了，关于改革的讨论以及最近的立法活动是不是意味着，现在已经到了一个规范重整的时候？

　　江平：最近的法律变动，主要集中在关于市场秩序的法律一部分。可以说，我们的市场经济发展到现在这个阶段，竞争的秩序非常重要，竞争得有一个法则，不能扼死对方喉咙，也不能搞掠夺性的原始积累了。

　　吴敬琏说的“坏的市场经济”和“好的市场经济”，重要的一个界限就是看有没有竞争的法则，规制市场秩序的法律非常重要。而中国改革开放20多年，现在应该说最缺少的或者说法律规则里面最不完善的，也就是市场秩序的规则。

　　我觉得现在中国市场上最大的两个毒瘤，一个是商业贿赂横行，通过商业贿赂用钱买市场机会；一个是虚假横行，市场秩序混乱。证券市场的信息披露虚假，广告虚假，产品也造假。

　　我们《反不正当竞争法》制定的比较简单，连究竟什么是商业贿赂，商业贿赂跟佣金、回扣到底什么关系，这个界限都还没搞清楚；商业回扣和利用公权力的回扣又有什么不一样。有时候我们把它看成一回事。买通海关或者药监局，搞个批文，和买通公司人员获得市场机会，是不一样的，前者涉及公权力，后者是商业贿赂。我国不久前也通过了刑法修正案六，增加了反商业贿赂的条款。我们要反商业欺诈、反商业贿赂，不仅要有好的商业组织法，比如《公司法》，还要有很好的秩序法，这样市场才可能走向一个健康的道路。否则再好的公司在这么一个环境里面，也搞不好。

　　《21世纪》：这一轮立法中好多都是关系到市场经济基础的一些法律。这些立法对我们争取国际上承认中国的市场经济地位，会起多大的作用？

　　江平：这当然有利于国际上更加认可中国的改革开放和市场经济的趋向，能进一步使他们认识到我们国家市场经济法律的完善。但这个问题涉及面很广，一方面看法律是不是完善，但最关键的，我觉得是尽量减少国家的干预。

　　最近这些立法和改革大争论的关系，深一步来看，比如说有人讲，我们现在讲市场经济，别忘了是社会主义市场经济。这句话里面很重要的意思，就是更多地强调国家要管，国家控制的手段不能变。我也承认，任何国家不可能不来管经济，关键是在哪个领域管，管到什么程度，怎么管。不能期望全方位的干预来避免市场弊端的显露，该叫国家放松的地方当然要放松。这次《破产法》最大的进步，就是规定行政机关不能干预破产，不能说这企业资不抵债了，行政权力批准破产。

　　寻求公共立法与执法

　　《21世纪》：最近的一些立法中有个新的端倪，一些法案全文公之于众，向各界征求意见，参与者越来越广泛。您曾经也提到，一方面要倾听不同的集团或者不同阶层的声音，另外一方面也要防止民粹主义，如何在这两者之间寻求一个平衡？

　　江平：我讲既要广泛征求意见，又不能民粹主义。所谓的防止立法和公共政策制定中的民粹主义，就是说不能简单地以公开意见中的大多数意见为立法选择上的绝对标准，立法不能按照简单多数原则来走。

　　例如，物价上涨听证，从老百姓来说绝大部分不愿意上涨。但是从市场规律看，某些物价上涨是不可避免的。我们现在还有些价格，特别是水电油等基础资源的价格，都是国家强制规定，财政在补贴，说是怕影响老百姓生活而不涨，但是早晚这个价格关还是要过，从一般的感情来说大家都反对涨价，但是理智的选择，涨是必要的。

　　所以一方面，正常的市场化改革要走，另一方面要对那些受改革损害的人提供补偿，包括制度性的补偿，其中最关键的是社会保障制度。我们中国现在根本缺乏的是社会保障法，另外收入分配机制也成问题。将来解决问题主要靠两个东西，一个通过税收调节解决，你有钱的人，高收入高消费，占用了更多的社会资源，就该多纳税。第二是拿这些税收收入，通过社会保障制度给低收入者一定的保障，保障他们基本的生存。

　　立法的民主性和科学性的平衡，在《劳动合同法》的立法中表现最明显。草案公开征求意见后，很短的一段时间提出的意见达到14万条，我们可以看到有两种明显相反的倾向。要加强对劳动者权利的保护，这个没有问题，谁也不能反对，我们认为必须保护。但也不能过了度，因为反过来说，这会不会有损害企业家利益的地方呢？世界上很多国家的社会福利搞得过分了，经济发展就放缓。我们现在还是一个发展中国家，劳动力价格还比较便宜，劳动保障条件肯定比不上西方国家，如果现在片面强调必须跟那些国家一样高，弄不好可能会造成经济发展的停滞。所以一个法律不仅要兼顾两方面的利益，还要从当前中国的社会发展的水平和历史阶段来考虑。

　　总的来说现在立法越来越走群众路线，公开、透明，听取社会各个利益集团的意见是完全正确的。但是从世界各国来说，因为体制不一样，情况也不一样，比如外国可以通过议会的充分讨论，议员就代表不同的阶层和利益团体。过去我们更多是部门立法，部门利益色彩很浓重，也没有经过公开征求意见，这种模式显然不够好。我们现在通过公开上网征求意见不见得是最好的，但至少立法的民主进程大大提了一步，这种趋势我百分之百赞成的。

　　既然是公开征求意见，就必然有不同的意见，不仅有两种，还有很多种，争议激烈也是好事，因为法律就是要解决利益冲突的问题，要确定在利益冲突的时候，这条线划在哪里，才是最公平可行的。

　　《21世纪》：但我们也看到，有关立法中的争议和分歧也越来越激烈，或者说更加显性化。有充分的讨论，逐步取得共识是个好事情，但有时立法因为这些争议而停滞甚至被搁置了。另外立法争议中，往往不同政府部委和不同地区的观点相左是主要原因，比如反垄断机构设置之争，两税合并立法一再推迟。怎么解决充分讨论和立法进展之间的关系？如何保证立法的公共性？

　　江平：对这个问题要从两方面来看。由于涉及利益太复杂，争论太多，很多问题研究不是很透，像《破产法》的争议中，线到底划在哪里？职工的利益、银行的利益都很重要，立法进程中稍微拖后一点，决策很难下是可以理解的。因为立法一旦确定，至少要管十几年，不能朝三暮四老改动。

　　现在立法里面部门利益确实很厉害，但是过去更厉害，现在相对来说好一点。有时候部门利益就是为了争执法权、争收入。但也要看到部门利益的背后，也许并不是单纯的部门利益，比如说两税合一，这里面可能会涉及到我们吸收外资的政策，这是一个要通盘考虑的问题。

　　不过有些东西早已经清楚，拖就没有必要，最怕就是出现立法中的优柔寡断。

　　《21世纪》：您刚才说我们现在还缺乏足够的市场经济秩序方面的法律，而现在很多立法也在往这方面倾斜，但在世界银行编制的各国法治指数排名中，中国的得分一直偏低，而且从1998年的52.4分降到了2004年的40.6分，那么您怎么看这一问题呢？

　　江平：法治包括两方面，一个立法，一个执法。国外评论中国的，我认为恰恰表明中国现在一个极其值得注意的现象——立法越来越多，越来越完善，但是执法跟不上，很多时候执法不到位。《反不正当竞争法》里面也有反垄断的规定，执行得如何？《反垄断法》出来之后能怎么样，还不好说。我们拿最典型的来说，谁也不能说中国知识产权立法差，但是国外意见很大的是知识产权执法太差。我们进行了很多的执法大检查，运动式执法，这恰恰说明中国法律环境实在还有待改善。包括市场秩序的法律，也不是仅仅靠几个条文能够解决的，我刚才讲了，实际上我们有一些法律条文已经存在了，但就是执行的不够，有的写的比较一般，太笼统，缺乏执行的可行性，有的是写了也难以执行。

　　《21世纪》：原因是什么呢？

　　江平：原因就太多了，比如地方保护主义，有利于的就执行，不利于的根本不执行。《破产法》颁布以后，假如破产对当地不利，地方完全可以采取地方保护的措施。立法中大家对破产财产管理人由法院任命表达了很大的担忧，就是担心很多地方的法院是受地方政府影响和左右，地方保护会损害债权人的利益，这是非常难解决的问题。

　　其实从理论上说来，任何国家的立法和执法都有差距，但这个鸿沟在中国显得特别大。

　　建立机会平等的市场秩序

　　《21世纪》：近些年来，我们认识到市场经济也有很多不同的模式，有人提出，市场经济本质上是一种包括市场和计划的混合制度。在您的心目中中国比较理想的市场经济是什么样子的？

　　江平：跟经济学家的一些理论还是一致的，那就是说在市场中还是两只手，市场这只手和国家这只手。市场也有失灵的时候，市场这只手失灵就要由国家这只手干预。但是任何国家既然讲市场经济，就不能以国家这只手为主。

　　具体来讲，在宏观方面国家要干预。另外一个就是国家一定要建设很好的秩序，在社会公共秩序上，要让每个人感到安宁；在经济秩序上就是把市场的风险降到正常的情况。市场上一些微观方面的行为，主要由当事人自己去解决，现在《合同法》体现了很多私人自治，上市公司国家干预多一些，因为上市公司影响面广，其他公司国家干预就少一点。

　　同时，市场秩序需要有执法机构，但是执法机构怎么执法又是一个问题。我1994年去美国，曾有人问我为什么中国有《著作权法》，但盗版东西那么多？我说第一原因是中国历史上没有版权的概念，第二是《著作权法》通过才四五年，我们还需要建立一套完善的自上而下的执法机构。对方对此非常惊奇，说中国通过一部法律就要建立自上而下的执法机构，那你们的政府该有多庞大？我反问他，美国呢？他说我们主要靠当事人自己去查，你认为谁盗了你的版，调查后告诉政府，政府支持你，上法院起诉。这是非常不同的概念，美国更强调侵权责任，民事主体——个人和各种组织——是执法体系或者说法律实施体系中很关键的一环。

　　而我们国家呢，不要说盗版，拿产品质量来说，我们出了一个假药、假酒，政府部门就发动大盘查，那需要多大的执法力量？而民间的力量却没有发挥相应的作用。去年吉化厂爆炸污染松花江是最典型的例子，居民要求赔偿法院为什么不受理？很多时候就是这样，只是政府给一个行政处分，或者有几个人被判刑，但是民事赔偿没有，原因显见，有民事赔偿可能把一个厂子搞垮。任何市场主体给公民造成的损失，不仅要赔偿，有些情况还需要高额的惩罚性赔偿，这样才能威慑那些欺诈和虚假的东西，净化市场环境。

　　《21世纪》：吴敬琏先生最近撰文指出，假如中国不能推进各方面的改革，有滑向权贵资本主义的可能性，您对这个问题怎么看？

　　江平：我认为应该称为权贵市场经济，实际上已经形成了一些。

　　商业贿赂怎么形成的呢，商业贿赂就是花钱买机会，而机会本来应该是人人平等，谁可以优先取得这种商业机会？无非是两个，一个是权力，一个是钱。

　　中国市场经济建立起来到现在，最大的弊端就是腐败和商业贿赂。我过去到一个卷烟厂去，厂长领我到仓库，当时中国不能生产过滤嘴，其中的原材料丝束要从德国进口，这个卷烟厂到烟草专卖局都申请不到，而一个舞蹈演员就拿了两吨丝束的指标，生产卷烟的企业拿不到原材料，一个舞蹈演员却能够拿到，公理何在？所以在这个意义上，我们可以说中国改革开放最大的问题、最大的失败就是拥有权和钱的人霸占了本应该平等的机会。

　　现在我们决心要整顿商业贿赂，需要一个方面一个领域地推进。但是这也表明现在中国法制建设中一个很大的弊端，就是当问题出现的时候，相关部门往往不一定能够了解和纠正，一旦泛滥成灾，才开始纠正，又是带有群体性、运动性的治理方式。不能责众就挑几个典型，这样的结果使得人们对于这样一些执法就存在侥幸心理，也无法形成法律的权威，这是个很大的悲哀。

　　《21世纪》：您对走出这个悲哀有信心吗？

　　江平：要好好整顿，最关键还是反腐，官员的腐败是执法中最致命的，这个问题在任何国家都一样，只要有腐败，执法绝对不行。

　　《21世纪》：您强调改革要倾听各方的意见，尤其是弱势群体的，但又要防止民粹主义，这令我想起了古希腊的梭伦，他在面对穷人和富人势同水火的关系时始终寻求着公正和自己的立场，并曾经说“我拿着一只大盾，保护两方，不让任何一方不公正地占居优势”。那您自己怎么看呢？

　　江平：(笑)不敢那么随便乱比。

　　法律的本意是公平正义，法律最核心的也是公平正义，法律本身不体现公平正义就绝对是恶法，恶法可能损害老百姓，也可以让经济倒退。

　　不过现在法学家更关心的是执法，如何使法律更好执行。应该说执法任务远远大于立法的任务。再好的法律没有得到贯彻实施，也是纸上的法律，而不是现实的事实。

　　《21世纪》：您现在已经76岁了，您如何来评价近几十年的中国法制建设呢？

　　江平：我对中国法律向来是说这么几句话：第一，中国的法治还是鸟笼法治。这和过去陈云说的鸟笼经济(也被称为“笼鸟之说”，陈云1982年12月在出席第五届全国人民代表大会第五次会议时，跟上海代表团的部分代表进行了座谈，其间提出将搞活经济比喻为鸟，将国家计划比喻为笼子，意思是搞活经济、市场调节，只能在计划许可的范围以内发挥作用，不能脱离开计划的指导——编者注)一样，中国经济不能跳出鸟笼，中国法治也不能跳出鸟笼，我们现在的任务就是尽量把鸟笼做大一点。

　　第二，中国法治既需要自上而下，也需要自下而上的推动，因此光靠上面推进不行的。中国法治有的时候需要上面做改革，有时候也需要下面通过每一个具体的事件来推动。

　　第三，从中国法律发展的趋势来看，总体来说是前进的，我始终相信中国法治有很美好的前景。道理很简单，20年、40年前，和现在不可同日而语。

　　我这个年纪的人来说，从中国建国到现在，我是一路经历的人，建国时我19岁，到现在57年的历史，中国发展非常快，比别的国家快，我们也看到过中国经济停滞的时候、落后的时候、挫折的时候，也许我们经历多一点也就不足为奇了。

　　只要在前进就是乐观的。